淺談根治無照經營的對策

一達州市工商局個體科科長蒲忠柏

《無照經營查處取締辦法》 ( 以下簡稱《辦法》 ) 頒布實施兩年多來，各級工商行政管理機關對《辦法》的宣傳是到位的，執行是得力的，查處取締無照經營行為有 了 明顯效果。但是由于利益的驅動，一些不法之徒，仍然膽大干起無照經營的活動，不但擾亂了市場經營秩序，破壞了公平競爭，而且嚴重侵害了經營者和消費者的合法權利。為此，筆者就如何根治無照經營談點淺見 :

一、無照經營現狀

達州市位于四川東部，是一個農業大市、工業弱市、財政窮市。隨著市場經濟體制的建立健全，個體私營等非公有制經濟迅猛發展，截止 2005 年 5 月，全市有個體工商戶 75215 戶，私營企業 2718 戶。個私經濟對全市的經濟發展起到了積極作用。為搞清無照經營狀況，今年 1 至 6 月我局組織 1 6 名綜合素質較高的工商干部分成 8 個調查小組，對 7 個縣級行政管轄的 98 個鎮 ( 鄉 ) 、 326 個村 ( 社 ) 進行了比較全面的無照經營情況調查，共調查 736270 戶，其中無照經營 2285 戶，占經營戶總數的 6.3 ％。從調查的情況看，呈現以下現象：

( 一 ) 無照經營的特點表現為“八多八少”

一是分布地域特點：城鄉結合部多，偏辟的山區和農村少 ;

二是人員構成特點：有工作單位從事第二職業的人員和城鎮無業人員多，農民和低收入人員少；

三是行業特點：有前置條件的行業多，無前置條件的行業少；

四是時限特點：從事季節性的無照經營多，長期經營的少 ;

五是規模特點：投資小的多，投資大的少 ;

六是地址特點：流動經營的多，固定門市的少 ;

七是文化特點：文化程度低的多，文化程度高的少 ;

八是經營方式特點從事零售、服務、販運的多，從事批發、加工、生產的少。

( 二 ) 無照經營的表現為“九種類型”

一是法盲型。由于處于邊遠山區，從事生產經營活動的人員，文化素質低，確屬無知;不知從事生產經營活動必須要辦理營業執照。

二是前置型。有的行業在辦理營業執照前要得到行政許可。據不完全統計，《行政許可法》實施后，要辦理個體或私營企業開業登記，僅法律、法規和國務院及其國務院的有關部門規定的審批就達 100 余頂，加上省人大、省人民政府政還有 2 0 余種。這些審批項目多數都要收費，有的審批項目或許可證還需每年年檢、年審，有的部門只收費不辦證，怕承擔責任的現象也存在。例如，茶館 ( 茶樓 ) 不管規模大小要求辦理《文化許可證》、《衛生許可證》、《治安許可證》、《從業人員健康證》，超過 50 平方米還需《消防意見書》等等，在辦理幾證時都要繳納費用，小規模服務的茶館，由于承擔不起上述各項費和稅，迫使無照經營。

三是困難型。主要是低收入群體，如下崗職工，無業人員，孤寡老人，殘疾人等家庭困難，因應享受國家優惠政策，以《下崗證》、《殘疾人證》為由，拒不辦理營業執照。

四是掛靠型。主要是車輛客貨運輸戶，這些運輸戶均屬自然人自己購買的車輛，自己經營，獨亞核算，自負盈虧，車主自擔風險。僅掛靠在企業對外以企業名義從事經營活動，實質并沒有改變個體經營的性質，理應辦理個體工商戶營業執照，但絕大多數車輛未辦理營業執照。

五是關系型。這些經營者無視工商法規，憑借關系網進行無照經營。特別是一些執法部門、政府機關的工作人員搞第二職業，他們認為辦不辦無所謂，認為自己有關系有后臺，即使被工商行政管理機若查獲，也能順利“擺平”，甚至有的無照經營者就是工商系統人員的“直接關系戶”。

六是惡勢類。這類經營者無視法律法規的規定，膽大妄為，既不辦理，又不服從管理。如果工商行政管理機關的工作人員去查處他們就橫蠻不講理，威脅執法人員。

七是失效型。這類經營者主要使用過期、失效的照營業執照從事生產經營活動。有的市場主體資格不存在，營業執照已辦理注銷登記或被吊銷后繼續從事生產經營；有的將他人營業執照和經營場地一并轉租不重新進行登記，仍以轉讓人的名義從事生產經營活動；有的工商部門責令停業整頓或被收繳營業執照后繼續從事經營活動，有的經營資格沒有了，如無正當理由不按期參加年檢、驗照，但仍繼續經營。

八是“合法型 ” 。這糞生產經營者扣著“合法”的外衣，“實質”是從事的無照經營活動。突出表現在已辦非企業單位登記。由于民政部門在“營利與非營利”概念上的理解不一，執行有偏差，致使的職業培訓、醫療診所、健身、社會中介事業，美容美發院等屬“營利”性組織應辦理工商登記注冊、而民政部門都登記為“非營利”性企業，其實質是打著“非營利”招牌從事無照經營活動。

九是試驗型。這類經營者本著試試著的心理，先掙夠本再說，辦照納稅不合算，盈利就辦理，不盈利就緩辦理，有的試營一段時間看無人管理干脆就無照經營。

二、無照經營的原因

首先，經營者的原因。從王觀上講，無照經營者有二類，一是惡意無照經營；二是善意無照經營。就其原團在于：惡意的無照經營主要是從事非法生產經營活動，如走私販私，生產假冒偽劣產品，敢冒風險，獲大利潤 ( 暴利 ) ；善意的無照經營，是一些無知的法盲，不知道經營必須要辦理工商營業執照；有的經營項目很難辦到前置許可，并且成本較高，只好無照經營；有的屬下崗職工、孤寡老人、殘疾人、因家庭團難，從事季節性臨時性的小本經營，他們本意是想辦理營業執照，但受一些客觀的限制不得不從事無照經營活動。

其次，管理者的原因。取締無照經營的執法主體是工商行政管理機關，而就其取締無照經營，目前看還存在四個不夠 : 一是監管意識不夠強。由于各級政府在當前西部大開發的大環境下，一講發展，就以發展代替監管，發展就是監菅的錯誤觀念，加之機構改革后，工商所人員少，收費、辦案任務重，有的以費代照，以罰代管的現象仍然存在，整體上講監管無照經營的意識不夠強；二是監營力度不夠大，由于工商部門在取締無照經營時沒有對當事人的強制性措施，在取證、調查了解相關精況時當事人拒不配合，想走就走、想說就說，有的一走了事，無可奈何，表現出查處的力度不夠大；三是監管的手段不夠高，集中表現在工商部門的設施、設備差，有的基層工商所既沒有車輛，也沒有現代的信息通訊工具，有時眼看著無照經營逃走。四是干部素質不夠高。有的工商干部在業主的小思小惠面前喪失目家公務員的職業道德，收受賄賂，有的為無照經營充當“保護傘”．致使清理無照經營成一句空話。

第三，部門原因，主要是部門之間不能有效形成全力。各部門站在各自利益上強調客觀，給無照經營有生存的可乘之機，其主要：一是執法部門沒有形成有效臺力，執法單一，執法力度較弱；二是一些前置審批部門只要強調收費，不予管理，而且行政效率差，使無照經營者錯誤的認為只要交了費就是合法的；三是對有執照經營者人人管，象唐曾肉一樣大家都想吃，而無照經營則無人問津，成了管理的真空。

第四，法制原因，主要兩點：一是前置條件制約、辦證辦照不易。目前辦理歌舞廳、茶館 ( 茶樓 ) 、醫藥、飲食、住宿等行業都要到公安、消防、環保、衛生等多個部門辦理前置，有的部門手續多，辦事效率低，申辦費用高，長時間辦不下來經營者干脆不辦，就無照經營，二是法制建設滯后，打擊力度受限。主要表現在，《辦法》對無照經營者規模大小規定不明確，對無照經營種類不具體，如那類是個體工商戶無照經營，那類是企業無照經營，企業類型無照經營如何界定等。我們在查處取締無照經營時就曾遇到對當事人依據《辦法》予以處理，但當事人收到處罰決定書后，對工商行政管理的處罰提出異議，并出具了兩個人的合伙協議和相應的合伙經營證據，依據《辦法》第十四條二項規定“對無照經營行為的處罰，法律、法規另有規定的，從其規定”。

三、治理無照經營的對策及建議

l 、區別對待，取締與規范相結合。取締無照經營要堅持取締與疏導，處罰與教育相結合的原則。一是對于惡意的無照，一經發現立即予以取締，并重罰，二是對善意的無照經營者，應呆取教育的辦法，限期責令辦理營業執照。

2 、認真履行職責，加大監管力度。一是要提高認識，明確職責，各級工商行政管理部門要充分認識到無照經營活動對社會主義市場經濟秩序帶來的危害，要將取締無照經營工作作為市場經濟秩序整頓的重點之一，切實加強領導、明確職責，突出重點，制定具體的工作方案，將清理取締任務逐步分解，落實到人，確保清理取締無照經營取得實效。二是要嚴格執法、加強監管，各級工商行政管理機關要充分發揮職能作用，依法查處無照經營活動，做到適用法律準確，程序合法。三是健全制度，完善管理，特別對執法人員要約法三章，不得在執法過程中循私情，充當無照經營的“保護傘”；但發現要嚴肅處理。

3 、部門配合、實施綜合治理。清理和查處無照經營，涉及到公安、經貿、稅務、工商、國土、藥監、安全、規劃、文化、衛生等多個部門，每個部門必須各司其職，各負其責，依據有關法律、法規進行監督管理取締無照經營活動。一是配合經委有關部門，查處取締“五小”企業的違法經營活動，二是配合衛生、醫藥部門查處和取締涉及從事危害群眾身體健康的偽劣食品、藥品等違法行為；三是配合安全、公安等部門查處和取締危害群眾生命安全的煙花爆竹、液化氣等違法行為；四是配合 _ 義化部門查處和取締歌舞廳、卡廳、夜總會、電子游戲、網吧、錄像放映等違法行為；五是配合公安、經貿、新聞出版等部門查處和取締桑拿按摩、美容美發服務場所以及旅館、印刻、圖書音像制品等違法行為；六是配合經貿委、衛生部門開展危化品安全管理和整治工作，嚴肅查處種類無照經營行為。

4 、大力宣傳《辦法》，加大查處力度，樹立工商部門的執法形象。 一是充分利用媒體，廣泛宣傳，大造輿論聲勢，增強經營者的守法意識，自覺維護公平競爭的環境，樹立有照經營、亮照經營的觀念。二是充分發揮個私協會的橋梁紐帶作用，加強“三自”教育，開展普法教育，創造良好的執法環境。三是加強對管理人員事業心、責任感的教育管理。

5 、建立健全長效監管機制。堅持日常管理與市場巡查、重點檢查相結合，持之以恒抓亮照經營管理。讓無照經營者無藏身之地，發現一個查處一個。只要長期堅持抓下去，無照經營行為在市場上將會得到有效規范。